Le cronache recenti sulle nomine governative nei porti nazionali hanno sollevato, tra l’altro, la questione della compatibilità tra la carica di presidente di un’Autorità di Sistema Portuale (AdSP) e il precedente ruolo di amministratore di una società concessionaria operante nello stesso sistema portuale (si veda l’articolo sulle ultime nomine e quello nella rivista a firma di Umberto Cutolo). Partendo dal quadro normativo nazionale e comunitario, si affrontano i profili di imparzialità, conflitto d’interesse e buon andamento della pubblica amministrazione, con particolare attenzione alle implicazioni giuridiche e pratiche che una tale nomina potrebbe generare. La riflessione si sviluppa in chiave critica anche rispetto alla giurisprudenza e alla prassi amministrativa. Lo scopo di questa analisi consiste nel valutare le implicazioni che si determinano tra cariche che rappresentano funzioni di interesse generale e incarichi di vertice manageriale in società necessariamente portatrici di interessi particolari.
Inquadramento giuridico
Le Autorità di Sistema Portuale (AdSP), istituite dalla riforma del 2016 (D.Lgs. n. 169/2016), rivestono un ruolo chiave nella governance dei porti italiani. Il presidente dell’AdSP ha funzioni di vertice politico-amministrativo e rappresenta l’ente nei confronti di soggetti pubblici e privati, inclusi i concessionari che operano nel demanio portuale. Una questione centrale, e poco esplorata nella letteratura giuridico-amministrativa, riguarda l’eventuale incompatibilità della nomina a presidente di AdSP di un soggetto che sia stato amministratore (es. CEO, consigliere delegato, presidente) di una società concessionaria di aree portuali nello stesso ambito portuale. Il problema attiene al rischio di conflitti d’interesse, alla tutela dell’imparzialità dell’ente regolatore e alla fiducia pubblica nell’indipendenza delle sue decisioni.
L’art. 8 del D.Lgs. 169/2016 disciplina le modalità di nomina del presidente dell’AdSP, rimandando in parte alle disposizioni generali del D.Lgs. 165/2001 e della L. 241/1990 in materia di trasparenza, imparzialità e conflitto d’interessi. Non viene tuttavia espressamente esclusa la nomina di soggetti provenienti da società concessionarie. Il Codice di comportamento dei dipendenti pubblici (D.P.R. n. 62/2013), integrato con i principi della legge anticorruzione (L. 190/2012), impone obblighi di astensione e trasparenza in presenza di conflitti d’interesse. Tali principi, sebbene pensati per i dipendenti pubblici, sono estensibili per analogia funzionale ai vertici delle AdSP. Vediamo cosa prevede la normativa europea in materia di separazione tra ente regolatore e operatori economici.
Le regole comunitarie
Il Regolamento (UE) 2017/352 sul quadro normativo per i servizi portuali e la trasparenza finanziaria esige che le autorità di gestione portuale agiscano con imparzialità e indipendenza, anche nei confronti degli operatori attivi nel porto. Appare evidente che il regolamento comunitario renda impraticabile la nomina di un amministratore precedentemente concessionario, che sarebbe inevitabilmente portatore di un conflitto di interessi endemico. Si tratta peraltro di un indirizzo normativo tipico della disciplina comunitaria, non solo nel settore dei porti. Ricordiamo ad esempio che nel settore ferroviario, per restare al mondo dei trasporti, il passaggio da incarichi manageriali del gestore della infrastruttura verso le imprese ferroviarie deve seguire regole di cautela: si stabilisce in questo caso la necessità di frapporre un periodo di almeno due anni per evitare conflitti di interesse.
I profili di incompatibilità
Vediamo quali sono i profili critici e di incompatibilità potenziale. Il passaggio da una funzione apicale in un’impresa concessionaria a quella di guida dell’AdSP implica un potenziale conflitto tra l’interesse pubblico alla gestione neutrale e imparziale del demanio e l’interesse economico privato precedentemente rappresentato. Esiste poi il problema della potestà decisionale e della fiducia pubblica.
La concentrazione di poteri regolatori e autorizzativi in capo a un soggetto che ha intrattenuto rapporti diretti con l’ente stesso in qualità di gestore economico mina la fiducia del pubblico e degli stakeholder sulla neutralità delle decisioni future.
Il quadro normativo sulla questione della nomina a Presidente di un vertice apicale di un concessionario è chiaro nella normativa comunitaria, meno nel diritto interno dove pure il profilo generale del conflitto di interesse consiglierebbe di non incamminarsi lungo questo sentiero
L’assenza di una norma espressa che vieti tale nomina lascia spazio a interpretazioni soggettive e alla discrezionalità politica, rendendo la questione sensibile da un punto di vista istituzionale, pur se resta evidente che lo spirito delle norme esistenti è chiaramente contrario alla possibilità di un contestuale passaggio tra funzioni private e responsabilità pubbliche, quando tra i due profili determinano la generazione anche solo potenziale di conflitti di interesse.
L’orientamento della giurisprudenza
Vediamo cosa emerge dalla giurisprudenza e dalla prassi amministrativa.
Sebbene non esistano precedenti giurisprudenziali specifici su questa casistica, i principi generali elaborati dal Consiglio di Stato in materia di incompatibilità e conflitto d’interessi in ambito pubblico (es. Cons. Stato, sez. V, sent. n. 4621/2019) suggeriscono la necessità di evitare qualunque rischio, anche solo potenziale, di pregiudizio per l’imparzialità. La prassi di alcune nomine recenti ha suscitato interrogativi da parte della Corte dei Conti e dell’ANAC, che hanno talvolta richiamato la necessità di una due diligence preventiva sul profilo del candidato. Secondo un parere espresso dall’Anac a novembre del 2024 l’ex presidente o amministratore di una società che opera in ambito portuale non può essere componente dei Comitato di Gestione dell’Autorità Portuale sotto la cui giurisdizione opera la stessa società. Ovviamente ragion di più non si potrebbe essere vertice apicale di una Adsp.
Conclusioni
La nomina a presidente di AdSP di un ex amministratore di una società concessionaria operante nello stesso sistema portuale appare, se non formalmente incompatibile, almeno sostanzialmente problematica., imbarazzante per il ruolo di terzietà che una amministrazione pubblica deve svolgere. È auspicabile per queste ragioni:
– una modifica del D.Lgs. 169/2016 per introdurre una clausola di cooling-off (es. due anni) per gli ex amministratori di società concessionarie;
– l’adozione da parte del MIT di linee guida vincolanti in materia di incompatibilità e trasparenza;
– un rafforzamento del ruolo consultivo preventivo dell’ANAC per le nomine presidenziali.
