La privatizzazione delle ferrovie britanniche, condotta negli anni Novanta, rappresenta uno dei più importanti esperimenti di ingegneria istituzionale applicata a un’infrastruttura di rete. Sono stati compiuti durante quella lunga sperimentazione tutta una serie di clamorosi errori che restano oggi preziosi test per chi vuole evitare di riprodurre danni difficilmente riparabili. Questo insegnamento dovrebbe essere prezioso per l’Italia, dal momento che il sistema ferroviario nazionale viene sottoposto ora ad ipotesi di riforma e di privatizzazione con percorsi di cessione sui privati della rete ad alta velocità o mediante la costituzione di una società pubblica dedicata al materiale rotabile, una vera e propria ROSCO italiana. Il dibattito italiano viaggia per ora sottotraccia, ma è destinato a modificare il volto di un sistema ferroviario che nel recente passato è stato in grado di risollevarsi da una crisi drammatica. L’indice del baricentro proprietario in questa fase si sta spostando dal pubblico al privato, per la scarsità delle risorse statali e per la necessità di attirare investimenti dal mercato.
Lo spezzatino delle ferrovie britanniche
L’esperienza inglese va considerata con estrema attenzione. La riforma britannica del 1993 smontò British Rail in più di cento società. La rete fu affidata a Railtrack, quotata in Borsa nel 1996; la manutenzione venne largamente esternalizzata; il trasporto passeggeri fu diviso in società di direttrice che operavano in monopolo; il materiale rotabile fu trasferito a tre società di leasing, le ROSCO; merci e altre attività furono ulteriormente separate e vendute ai privati.
L’obiettivo era creare mercati concorrenziali lungo tutta la filiera. Il risultato fu invece un sistema nel quale la concorrenza si sviluppò soprattutto fra le imprese, dentro le filiere, aumentando i costi di transazione, mentre la ferrovia continuò a funzionare come un unico sistema tecnico. È questa la contraddizione fondamentale dalla quale l’Italia dovrebbe imparare. Prima della privatizzazione British Rail costituiva una struttura sostanzialmente integrata: infrastruttura, gestione della rete, materiale rotabile, manutenzione e servizi ferroviari appartenevano a un unico sistema organizzativo. La riforma introdusse invece una separazione verticale e orizzontale molto radicale. Nel 1997 l’Institute for Transport Studies dell’Università di Leeds descriveva la privatizzazione come un processo nel quale British Rail era stata frammentata con l’obiettivo di creare concorrenza nella gestione ferroviaria e nella fornitura dei servizi. Il Parlamento britannico avrebbe poi documentato una suddivisione societaria arrivata a circa 100 imprese. Il problema non fu semplicemente il numero delle imprese. Una ferrovia non è come una fabbrica nella quale si possono separare agevolmente produzione, componentistica e distribuzione. È una rete nella quale infrastruttura, segnalamento, materiale rotabile, manutenzione, orari, sicurezza e circolazione sono interdipendenti. Il punto più sbagliato dell’esperimento britannico fu la privatizzazione proprietaria della infrastruttura ferroviaria, con uno schema che fissava addirittura la redditività dell’impresa minima all’8%, per attirare gli azionisti richiamati da un rendimento di tutto rispetto. Railtrack assunse la responsabilità di circa 19.000 miglia di infrastruttura, comprendente binari, segnalamento, ponti, gallerie, passaggi a livello e altri asset. La società venne quotata nel maggio 1996. Il modello finanziario aveva una caratteristica strutturale assai particolare: Railtrack era formalmente privata, ma dipendeva in misura enorme dalla regolazione e dal finanziamento pubblico. Il Parlamento osservò che circa due terzi dei ricavi di Railtrack dipendevano indirettamente dal Governo attraverso il sistema di sovvenzioni agli operatori e del pedaggio di accesso alla rete. Quando il sistema funzionava, il capitale privato beneficiava della stabilità della rete e della regolazione. Quando il sistema entrava in crisi, il rischio però tornava allo Stato. È un problema che riguarda tutte le infrastrutture di rete: elettricità, gas, acqua, autostrade, ferrovie. La privatizzazione dell’asset non elimina la responsabilità pubblica sull’asset. Si tratta di un meccanismo di salvataggio di ultima istanza.
Il nodo della sicurezza
Il modello saltò sulla sicurezza. Gli investimenti in manutenzione crollarono per generare maggiori profitti. Il deragliamento di Hatfield del 17 ottobre 2000, nel quale morirono quattro persone e numerose altre rimasero ferite, rappresentò la crisi definitiva del modello Railtrack. Il problema non fu soltanto tecnico. L’incidente fece emergere le conseguenze organizzative di una catena manutentiva sempre più lunga e frammentata. La manutenzione era stata largamente affidata a imprese esterne e subappaltatori. La conoscenza dell’infrastruttura si era quindi dispersa fra proprietario, appaltatori, subappaltatori e organismi di controllo. Il Parlamento britannico rilevò successivamente proprio le difficoltà derivanti dalla separazione fra infrastruttura, manutenzione e operatori ferroviari. La vicenda Railtrack dimostrò dunque un principio fondamentale: la manutenzione ferroviaria non è una commodity qualsiasi, ma una funzione nella quale la conoscenza accumulata dell’asset è parte integrante della sicurezza. La frammentazione può ridurre il costo apparente di una singola prestazione e contemporaneamente aumentare il costo complessivo del sistema.
La moltiplicazione dei costi
In Italia il tema della privatizzazione della infrastruttura ferroviaria si è recentemente posto valutando un metodo finanziario che ha trovato applicazione nel settore delle utilities. Il modello RAB (Regulatory Asset Base) nel settore ferroviario è un sistema di finanziamento basato sul valore del capitale investito netto, proposto dal Gruppo FS per attrarre capitali privati nella costruzione e gestione delle infrastrutture (come l’Alta Velocità) tramite tariffe regolate e pedaggi. Il rischio che si corre è quello di garantire la redditività di un monopolio che diventa privato per trasferire il rischio sulle imprese ferroviarie e sullo Stato come regolatore di ultima istanza. Le ricadute si estendono anche alla realizzazione degli investimenti infrastrutturali.Significativo fu in questo senso il programma di modernizzazione della West Coast Main Line. Nel modello Railtrack il costo previsto del progetto crebbe fino a raggiungere una stima di 14,5 miliardi di sterline nel 2002, circa sei volte la previsione iniziale. Quando Network Rail subentrò, la stima fu riportata a circa 8,6 miliardi. La differenza non può essere attribuita semplicemente alla natura privata dell’impresa. Il problema fu soprattutto di governance. Responsabilità distribuite, contratti complessi, progettazione frammentata, tecnologie nuove, controllo insufficiente dei costi e assenza di una responsabilità unitaria produssero una spirale di inefficienze. Nel 2011 Sir Roy McNulty fu incaricato dal Governo britannico di esaminare il rapporto fra costi e valore prodotto dalla ferrovia. La conclusione fu molto severa: la ferrovia britannica costava troppo e il problema principale era legato alla combinazione di frammentazione, incentivi distorti, relazioni contrattuali e assenza di un approccio sistemico. Il rapporto individuò espressamente la fragmentationfra le principali barriere all’efficienza. Non era quindi semplicemente una questione di proprietà. Era un problema di architettura industriale. La ferrovia britannica aveva creato una moltiplicazione delle interfacce: gestore della rete, manutentore, subappaltatore, operatore, ROSCO, regolatore, Ministero, franchising. Ogni interfaccia produce costi di transazione, negoziazioni, controlli, contenziosi, asimmetrie informative, responsabilità diluite, tempi decisionali, duplicazioni amministrative.
