La storia della portualità italiana può essere declinata attraverso quattro parole: consorzi portuali, Autorità Portuali, Autorità di Sistema Portuale e Porti d’Italia Spa.
Nel corso degli anni si è passati così dal regime monopolistico dei consorzi — responsabili delle funzioni amministrative e commerciali — alla creazione delle Autorità Portuali con un ruolo di regolazione del mercato, fino ad arrivare alle Autorità di Sistema Portuale, nate con l’obiettivo di favorire la sinergia logistica tra gli scali dello stesso territorio.
Dalle Autorità a Porti d’Italia
Oggi siamo giunti al disegno di legge di riforma della governance portuale (il n. 2925, per gli amanti dei dettagli) attualmente al vaglio delle Commissioni parlamentari competenti con 622 emendamenti presentati. La proposta di riforma intende superare il quadro normativo previgente istituendo la società Porti d’Italia Spa, società controllata dal Ministero dell’Economia e guidata dalle direttive del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, concessionaria dei servizi di interesse generale per la realizzazione degli investimenti strategici, sia infrastrutturali sia di manutenzione straordinaria, a cui compete altresì la progettazione, la realizzazione di opere e il conferimento degli appalti.
Il disegno di legge di riforma portuale, ad una prima lettura, ridimensiona drasticamente le competenze delle Autorità di Sistema Portuale: toglie loro la gestione diretta dei grandi investimenti infrastrutturali, lasciando loro unicamente l’ordinaria amministrazione, spostando il baricentro decisionale dai territori al Ministero.
Il modello spagnolo e le differenze con l’Italia
Uno dei riferimenti teorici più citati a supporto della riforma è il sistema spagnolo incardinato su Puertos del Estado. Ci si dimentica però che Puertos del Estado è un ente pubblico di coordinamento, invece Porti d’Italia nasce come Società per Azioni, potenzialmente aperta a quote di capitale privato. Inserire una logica societaria privatistica nella realizzazione di opere di preminente interesse pubblico solleva perplessità circa la neutralità dell’azione strategica. Inoltre, la materia portuale rientra in Spagna tra le competenze esclusive dello Stato, laddove in Italia è attribuita alla legislazione concorrente tra Stato e Regioni.
Più che specializzazione, inserire una Spa statale tra il Ministero e le AdSP aggiunge un ulteriore livello decisionale, aumentando i tempi di realizzazione delle grandi opere infrastrutturali. Un grande intervento infrastrutturale è intrinsecamente legato alle concessioni temporali, alle politiche tariffarie e alle relazioni d’utenza del singolo scalo.
Se le infrastrutture maggiori passassero a «Porti d’Italia», la finanza di progetto e l’ingresso di capitali privati rischierebbero di premiare prioritariamente i porti con volumi elevati. Gli scali medi o regionali potrebbero subire in questo modo una progressiva marginalizzazione, vedendo contrarsi l’autonomia economica reale pur mantenendo sulla carta l’autonomia di bilancio per l’ordinario.
Il rapporto Stato-Regioni e gli effetti sull’autonomia finanziaria delle AdSP
Sottrarre la leva delle grandi opere, decise con decreto ministeriale (MIT-MEF) depotenzia l’incisività politica e manageriale dei Presidenti d’Autorità, nonché l’Accordo di programma sulle opere strategiche evidenzia il rischio di una eccessiva centralizzazione decisionale con un iter approvativo aggravato a danno della semplificazione, con inoltre l’obbligo di adeguare il Documento di Pianificazione Strategica di Sistema (DPSS) all’Accordo di programma, qualora il primo non sia conforme al secondo.
Oltretutto per le attività di investimento saranno attribuite alla società Porti d’Italia S.p.A. sia il Fondo per le infrastrutture strategiche di trasporto con una quota di «oneri di investimento», costituita da una percentuale del 12,5% derivante dai quadri economici dei progetti relativi ai lavori, sia il Fondo di Funzionamento della Spa per la gestione e le spese operative della nuova società stessa e nei fondi testé menzionati potrà confluire annualmente una quota percentuale delle tasse di ancoraggio, delle tasse portuali sulle merci sbarcate e imbarcate e delle tasse per il rilascio delle autorizzazioni per le operazioni portuali delle singole Autorità di Sistema Portuale, con l’aggravante della soppressione di quest’ultime in caso di deficit reiterato.
Questo impianto normativo deve conformarsi al dettato eurounitario sancito dalla sentenza del Tribunale dell’Unione Europea (causa T-166/21), che assoggetta le Autorità Portuali allo stesso regime fiscale previsto per le società commerciali. Nel caso di specie, l’esenzione dall’IRES (imposta sul reddito delle società) è stata considerata un aiuto di Stato illegittimo per i proventi derivanti dai canoni di concessione e dalle tasse portuali. L’apertura della società nazionale di gestione al capitale privato potrebbe generare un conflitto di interessi tra la pianificazione logistica nazionale e il rendimento economico richiesto dagli investitori privati entrati nella S.p.A. centrale.
Nel nostro sistema costituzionale, la materia portuale rientra nella legislazione concorrente tra Stato e Regioni. Concentrare invece la regia finanziaria e l’esecuzione dei lavori in una Spa statale esautora gli Enti locali dalla pianificazione dello sviluppo dei propri territori con criticità rispetto al principio di leale collaborazione sancito dal giudice di legittimità.
Un altro profilo critico riguarda la tenuta economico-finanziaria dei singoli scali. L’accentramento dei fondi e delle grandi capacità di spesa presso il soggetto centrale rischia di svuotare le casse delle AdSP territoriali, riducendone la capacità di investimento autonoma per le opere minori ma essenziali. Per sostenere i costi di funzionamento e la manutenzione ordinaria, le Autorità di Sistema Portuale potrebbero trovarsi di fronte a un’unica strada obbligata: l’aumento dei canoni concessori e delle tasse d’imbarco e sbarco.
«Entia non sunt multiplicanda praeter necessitatem» (Non bisogna moltiplicare gli elementi più del necessario), recitava il celebre principio di economia del teologo Occam. Viene dunque da chiedersi perché, a fronte di uno strumento già esistente come la Conferenza nazionale di coordinamento delle AdSP — luogo preposto al confronto e alla definizione di una strategia nazionale — vi sia la necessità di istituire un ulteriore livello istituzionale che si interpone tra i territori e lo Stato sottraendo competenze ai territori stessi.
Citando Manzoni, verrebbe da dire: «Fu vera gloria? Ai posteri / l’ardua sentenza: noi / chiniam la fronte al Massimo / Fattor…».
