La sentenza del TAR Toscana n. 1740 del 26 agosto 2026 costituisce un passaggio di particolare rilievo non solo nella storia della pianificazione del porto di Livorno, ma anche nel rapporto fra istituzione comunale e Autorità di Sistema Portuale. La pronuncia consente infatti di ragionare su una questione più generale: chi ha il potere di governare territorialmente un porto e come devono convivere pianificazione portuale, urbanistica comunale e tutela paesaggistica?
Le norme vigenti dettano una soluzione, che viene sostanzialmente recepita dalla sentenza del TAR Toscana. Le ipotesi di riforma del sistema portuale potrebbero però complicare ulteriormente lo scenario, mentre il dibattito sull’autonomia differenziata rischia di aggiungere un ulteriore elemento di incertezza. Ma procediamo con ordine.
La domanda decisiva: chi pianifica il porto?
La controversia nasce dalla deliberazione del Consiglio comunale di Livorno n. 146 del 28 luglio 2025, con la quale il Comune aveva approvato il nuovo Piano Operativo e aggiornato il quadro conoscitivo della variante al Piano Strutturale. La disciplina comunale finiva per interessare anche aree operative portuali e retroportuali, introducendo, fra l’altro, effetti derivanti dall’applicazione del vincolo paesaggistico della fascia costiera.
Contro questa impostazione hanno proposto ricorso l’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale, la società Porta Medicea S.r.l., Confindustria Toscana Centro e Costa e un gruppo di imprese terminaliste e concessionarie.
Il punto comune delle impugnazioni era molto preciso: il Comune non avrebbe potuto esercitare una potestà urbanistica sulle aree che la legislazione statale riserva alla pianificazione portuale. Il TAR ha accolto questa impostazione.
Una pianificazione che nasce da vent’anni di storia
Dobbiamo sempre avere presente che una pianificazione, in generale e anche nei porti, non nasce come Minerva dalla testa di Giove: è il risultato di un lungo percorso e di un’evoluzione storica. Per comprendere la sentenza bisogna quindi tornare al percorso di pianificazione del porto di Livorno. La vicenda non nasce nel 2025, ma è il risultato di una storia amministrativa durata quasi vent’anni.
Il vecchio Piano Regolatore Portuale di Livorno risaliva addirittura al 1953. Nel tempo erano intervenute diverse modificazioni, ma il progressivo esaurimento delle sue previsioni aveva reso necessaria una nuova pianificazione. Lo stesso Comune aveva riconosciuto che il piano vigente non era più sufficiente a garantire prospettive di sviluppo allo scalo.
Nel 2009 il Comune avviò formalmente il procedimento per la variante al Piano Strutturale necessaria alla revisione del Piano Regolatore Portuale. È importante ricordare questo passaggio perché dimostra che, originariamente, Comune e Autorità Portuale non erano concepiti come poteri contrapposti, ma come soggetti chiamati a costruire congiuntamente il nuovo assetto territoriale. Il documento comunale del 2009 affermava esplicitamente che la variante urbanistica era funzionale all’adozione del nuovo PRP da parte dell’Autorità Portuale.
Il procedimento proseguì attraverso una complessa cooperazione istituzionale. Nel settembre 2013 venne aperta la Conferenza dei servizi tra Comune di Livorno, Autorità Portuale, Provincia e Regione Toscana. Il procedimento si concluse nell’ottobre dello stesso anno.
Nel febbraio 2015 si tenne una nuova Conferenza dei servizi e il 12 marzo 2015 venne sottoscritto l’Accordo di pianificazione fra Comune, Provincia, Regione e Autorità Portuale. L’accordo venne quindi ratificato dai rispettivi organi istituzionali. Il Consiglio comunale approvò la variante anticipatrice al Piano Strutturale e al Regolamento Urbanistico con deliberazione n. 52 del 13 marzo 2015. Il Consiglio regionale approvò poi il nuovo Piano Regolatore Portuale con deliberazione n. 36 del 25 marzo 2015. Questa è una data fondamentale. Il nuovo PRP di Livorno nasce attraverso un processo cooperativo nel quale la pianificazione portuale e quella territoriale comunale vengono coordinate.
Dal modello cooperativo al primato del PRP
Il sistema del 2015 cercava di costruire una sorta di continuità territoriale fra porto e città. Il Piano Strutturale comunale prevedeva infatti che per il porto operativo valesse la disciplina del PRP. Contemporaneamente, alcune aree di transizione fra porto e città venivano ricondotte alla pianificazione urbanistica comunale.
L’articolo 7 delle norme del Piano Strutturale è particolarmente significativo: per l’ambito portuale operativo rinvia al PRP, mentre per le aree di cerniera e di transizione verso lo spazio urbano conserva uno spazio alla pianificazione comunale. Questa distinzione anticipa proprio il principio che sarebbe diventato centrale nella successiva evoluzione normativa: porto operativo e area di interazione porto-città non sono la stessa cosa. È qui che bisogna collocare la sentenza del TAR. Il quadro normativo è infatti cambiato con il decreto-legge n. 121 del 2021, che ha modificato l’articolo 5 della legge n. 84/1994. La nuova disciplina attribuisce all’Autorità di Sistema Portuale la pianificazione delle aree portuali e retroportuali attraverso il PRP.
Il TAR interpreta questa disposizione in termini molto netti: il Piano Regolatore Portuale è diventato «piano territoriale di rilevanza statale» e «unico strumento di pianificazione e di governo del territorio» nell’ambito di competenza dell’Autorità. La sentenza richiama inoltre la Corte costituzionale, che con la sentenza n. 6 del 2023 aveva già valorizzato questo nuovo assetto delle competenze.
È questo il vero spartiacque. Prima del 2021 il sistema poteva essere interpretato maggiormente in termini di coordinamento e intesa tra istituzioni, con una forte integrazione fra pianificazione comunale e portuale. Dopo il 2021 il sistema si orienta invece verso il primato della competenza portuale statale, attraverso il Piano Regolatore Portuale, accompagnato dal coordinamento con la pianificazione territoriale esterna al perimetro portuale. Il rapporto gerarchico-funzionale, dunque, è cambiato.
Il Comune non può pianificare dove pianifica il PRP
Il Comune di Livorno, nel nuovo Piano Operativo approvato nel 2025, ha inserito una disciplina che, secondo il TAR, si sovrapponeva a quella propria del PRP. È qui che si determina il conflitto. Il Comune utilizzava sostanzialmente il proprio strumento urbanistico per disciplinare aree che, secondo il nuovo articolo 5 della legge n. 84/1994, appartengono al perimetro della pianificazione portuale. Il TAR non considera questa una semplice illegittimità dell’atto. La qualificazione è molto più forte: difetto assoluto di attribuzione. In altri termini, secondo il Tribunale, il Comune non ha semplicemente esercitato male una competenza che possedeva. Ha esercitato una competenza che non possedeva. Per questo la delibera comunale viene dichiarata nulla, limitatamente alle parti riguardanti le aree portuali e retroportuali.
È una distinzione giuridica estremamente importante.
Il porto non diventa una zona franca
La sentenza, però, non significa che il Comune venga espulso dalla pianificazione portuale. Sarebbe un errore leggerla come una vittoria assoluta dell’Autorità portuale contro il Comune. Il TAR riconosce infatti uno spazio preciso alla pianificazione comunale: le aree di interazione porto-città.
Qui la competenza urbanistica comunale continua ad avere un ruolo, anche se deve essere esercitata tenendo conto del rapporto con l’Autorità portuale e, secondo la ricostruzione della sentenza, previo parere dell’Autorità. La distinzione è decisiva. Il territorio portuale non viene sottratto integralmente alla città. Viene invece introdotta una separazione funzionale fra due ambiti: quello operativo e funzionale, definito dalla pianificazione portuale, e quello dell’interazione tra porto e città, che resta nella regia dell’istituzione comunale. Per la tutela paesaggistica vale invece un sistema integrato Stato-Regione-AdSP, attraverso gli strumenti competenti. La questione decisiva diventa quindi la delimitazione concreta del perimetro portuale.
La sentenza è dunque molto più equilibrata di quanto potrebbe apparire dalle prime ricostruzioni giornalistiche. Non è corretto dire semplicemente: «Il TAR ha eliminato i vincoli paesaggistici dal porto di Livorno».
La sentenza dice qualcosa di diverso: il TAR ha escluso che il Comune possa introdurre autonomamente, attraverso il proprio piano urbanistico, il vincolo paesaggistico sulle aree portuali di competenza dell’AdSP. Ma questo non significa che il porto sia una zona franca dal vincolo paesaggistico. Ed è probabilmente questo il passaggio più importante dell’intera decisione.
Il PRP diventa il luogo della composizione fra sviluppo e paesaggio. Il TAR afferma infatti che la tutela paesaggistica dovrà essere affrontata attraverso il procedimento proprio della pianificazione portuale. Il problema nasce dal fatto che l’attuale PRP di Livorno è stato approvato nel 2015, prima dell’entrata in vigore del PIT-PPR regionale. Di conseguenza dovrà essere sottoposto ai procedimenti di conformazione o adeguamento alla pianificazione paesaggistica. Questo sposta completamente il terreno del confronto.
Adesso la partita passa al nuovo PRP
È la sequenza dei passaggi che cambia sulla base della normativa oggi esistente.
Non più: Comune → Piano Operativo → vincolo sul porto.
Il percorso si inverte: AdSP → PRP → confronto con Regione, Ministero della Cultura e Comune → conformazione paesaggistica.
È una differenza istituzionale sostanziale. Il vero problema diventa ora il nuovo PRP. Paradossalmente, la vittoria giudiziaria dell’Autorità portuale produce anche una responsabilità molto più grande. Se il PRP è davvero l’unico strumento di pianificazione del territorio portuale, allora l’AdSP non può limitarsi a difendere le proprie competenze.
Deve produrre una pianificazione territorialmente coerente, economicamente sostenibile, ambientalmente credibile, conforme alla disciplina paesaggistica, compatibile con la città, capace di governare le nuove infrastrutture, integrata con ferrovia e rete logistica e coerente con la transizione energetica.
La stessa AdSP ha annunciato, dopo la sentenza, l’intenzione di adeguare il PRP al Documento di Pianificazione Strategica di Sistema approvato con decreto ministeriale dell’11 luglio 2024 e di individuare, nel confronto con Regione, Comune e Ministero della Cultura, le aree caratterizzate da rilevante infrastrutturazione. La sentenza va quindi letta anche alla luce della Darsena Europa, la nuova banchina destinata al traffico dei contenitori.
Qui emerge una questione strategica. La revisione della pianificazione portuale di Livorno non è una questione puramente amministrativa. È legata alla trasformazione dello scalo:
porto storico → porto industriale e logistico integrato → piattaforma logistica regionale e nazionale.
La Darsena Europa, l’ampliamento delle capacità portuali, la connessione ferroviaria, il rapporto con l’interporto di Guasticce, la logistica retroportuale e la competitività con La Spezia, Genova e gli altri scali del Tirreno settentrionale richiedono una pianificazione che non può essere costruita attraverso una sommatoria di vincoli urbanistici. Ma la soluzione opposta – un porto completamente autoreferenziale – sarebbe altrettanto sbagliata.
Il vero tema è dunque: autonomia della pianificazione portuale senza separazione dalla città.
Livorno anticipa il problema di tutti i porti italiani
La controversia rivela una contraddizione strutturale della legislazione italiana. Da una parte lo Stato ha progressivamente rafforzato le Autorità di Sistema Portuale, attribuendo loro una funzione pianificatoria di rilievo nazionale. Dall’altra, i porti continuano a essere territori fisicamente inseriti nelle città.
Non esiste un porto economicamente competitivo che non produca effetti sulla mobilità urbana, sulla viabilità, sulla ferrovia, sulla qualità dell’aria, sull’uso del waterfront, sulla residenzialità, sul mercato immobiliare, sull’ambiente, sulla sicurezza e sulla qualità urbana. La separazione giuridica delle competenze non può quindi diventare una separazione fisica e politica. Ed è proprio qui che la storia della pianificazione livornese assume particolare interesse. Nel 2013-2015 Comune, Regione, Provincia e Autorità Portuale avevano costruito un modello consensuale attraverso l’Accordo di pianificazione. Dieci anni dopo, lo stesso rapporto è arrivato davanti al giudice amministrativo. La ragione profonda è il mutamento del quadro legislativo intervenuto nel frattempo.
Non è semplicemente fallita una collaborazione politica. È cambiata la distribuzione giuridica del potere di pianificazione. Questo è il punto che, a mio avviso, merita maggiore attenzione.
Una sentenza che pesa sulla riforma dei porti
La sentenza del TAR Toscana va messa in connessione con il processo di riforma del sistema portuale. La pronuncia ha infatti una portata che va oltre Livorno. Il principio stabilito dal TAR può essere sintetizzato così: il porto non è una semplice porzione del territorio comunale sottoposta al Piano Operativo del Comune. È un’infrastruttura territoriale di rilevanza nazionale dotata di uno specifico strumento di governo: il Piano Regolatore Portuale. Questo principio può avere effetti rilevanti anche sugli altri principali porti nazionali. Naturalmente, ogni controversia dovrà essere valutata alla luce del proprio perimetro portuale e degli strumenti di pianificazione concretamente vigenti.
Si tratta dunque di una sentenza importante, ma non di una vittoria senza condizioni di una linea che cancella le responsabilità delle istituzioni comunali nel processo di pianificazione dei sistemi portuali.
La sentenza appare condivisibile nella sua impostazione fondamentale. La pianificazione portuale non può essere sottoposta a una doppia sovranità urbanistica. Se il legislatore ha deciso che il PRP è l’unico strumento di pianificazione e governo del territorio all’interno del perimetro portuale, il Comune non può riappropriarsi indirettamente di quella competenza attraverso il proprio Piano Operativo.
Ci sarebbe da chiedersi, ovviamente, se la scelta del legislatore sia stata corretta. Ma questo non potevano farlo i magistrati amministrativi, chiamati ad applicare le norme esistenti. Sarebbe però altrettanto sbagliato trasformare questo principio in una sorta di immunità urbanistica, ambientale e paesaggistica del porto. La stessa sentenza lo esclude. La questione paesaggistica deve essere affrontata attraverso il PRP e i procedimenti di conformazione previsti dall’ordinamento. Quindi: autonomia pianificatoria non significa deregulation.
La vera sfida comincia adesso
La sentenza chiude una controversia, ma ne apre una molto più importante: costruire il nuovo equilibrio istituzionale del porto.
A mio giudizio, il modello dovrebbe essere questo:
– lo Stato definisce gli interessi nazionali, le infrastrutture strategiche e la tutela dei beni culturali e paesaggistici;
– la Regione garantisce coerenza territoriale, ambientale e infrastrutturale;
– le AdSP assumono la responsabilità della pianificazione del porto e del sistema retroportuale;
– il Comune governa la città e, soprattutto, l’interfaccia porto-città;
– le imprese partecipano alla costruzione delle condizioni economiche e infrastrutturali dello sviluppo, senza sostituirsi al potere pubblico.
Il punto fondamentale è quindi non tornare al conflitto di competenze che ha prodotto la controversia giudiziaria. La sentenza di Livorno chiarisce chi deve pianificare il porto. Adesso bisogna dimostrare di saperlo fare.
