La riforma della governance portuale italiana rappresenta uno dei più rilevanti tentativi di riassetto istituzionale del sistema logistico nazionale dopo la trasformazione delle Autorità portuali in Autorità di Sistema Portuale (AdSP) operata dal decreto legislativo n. 169 del 2016. Il disegno di legge governativo C. 2925, presentato alla Camera l’8 maggio scorso, propone un ulteriore spostamento del baricentro decisionale verso lo Stato attraverso la costituzione di Porti d’Italia S.p.A., soggetto nazionale destinato a concentrare la programmazione e l’attuazione degli investimenti infrastrutturali strategici di interesse generale. Il provvedimento è tuttora in esame presso la Commissione Trasporti della Camera. Ma si può leggere come un disegno coerente di riassetto organico della governance portuale, oppure il sistema resta in bilico tra spinte contrapposte che non riescono ad imprimere efficienza ed efficacia al processo decisionale delle istituzioni pubbliche?

I rischi della riforma

La gestione dei porti nazionali resta frammentata a livello locale mentre l’attuazione degli investimenti è affidata ad un soggetto nazionale organizzato in forma di società per azioni con le Adsp enti pubblici non economici. Crescono insomma le asimmetrie, mentre nella prospettiva dell’autonomia differenziata porti, aeroporti ed infrastrutture possono essere materie da affidare alla esclusiva regia delle regioni che ne faranno richiesta. La geometria variabile del disegno istituzionale pare ancora più rafforzata, mentre il gioco della competizione portuale si determina su scala internazionale.

Questa riforma va analizzata criticamente sotto quattro profili: la ridefinizione dei rapporti tra Stato, Regioni e Autorità di Sistema Portuale; la separazione tra funzioni di regolazione, programmazione, investimento e gestione; la centralizzazione delle risorse finanziarie; la trasparenza del processo di formazione della riforma e il rischio di conflitti d’interesse derivante dalla possibile concentrazione, nello stesso soggetto pubblico, di funzioni strategiche, progettuali e potenzialmente operative.

La centralizzazione del modello istituzionale

La modernizzazione del sistema portuale italiano non richiede necessariamente una centralizzazione del modello istituzionale, bensì una governance multilivello fondata su una programmazione nazionale, sulla responsabilizzazione delle AdSP, sulla partecipazione dei territori e sulla piena trasparenza dei processi di investimento. I mattoni fondamentali del sistema, vale a dire le Adsp, invece di rafforzare i propri meccanismi di governance, perdono con questo disegno di riforma autonomia e responsabilità. Mantengono invece una forma giuridica, quella dell’ente pubblico non economico, che si è mostrata particolarmente inadatta a gestire processi economicamente complessi. La stessa Commissione Europea ha obiettato sulla possibilità di non considerare soggetti economici le autorità italiane di sistema portuale, non foss’altro perché amministrano il rilascio e la gestione delle concessioni. Il soggetto nazionale che cura la realizzazione degli investimenti nei porti assume invece la forma giuridica della società per azioni. 

Separazione tra organizzazione e investimenti

La portualità italiana presenta una caratteristica strutturale difficilmente conciliabile con una lettura esclusivamente amministrativa: i porti costituiscono contemporaneamente infrastrutture pubbliche, piattaforme logistiche, nodi delle reti TEN-T, beni demaniali, mercati regolati e strumenti di politica industriale. Per questa ragione la questione della governance non riguarda soltanto la distribuzione delle competenze tra amministrazioni, ma determina concretamente la capacità dell’Italia di attrarre traffici, investimenti privati, attività manifatturiere e servizi logistici. La riforma del 2016 aveva cercato di superare il modello frammentato delle Autorità portuali attraverso la costituzione delle Autorità di Sistema Portuale. Il Piano Strategico Nazionale della Portualità e della Logistica aveva individuato proprio nella frammentazione istituzionale e nella dimensione eccessivamente mono-scalo uno dei principali limiti del precedente modello. Il tentativo non ha condotto al successo sperato: la frammentazione è stata ridotta me non superata, mentre il percorso per giungere alle decisioni è rimasto farraginoso, quando non è diventato persino più complesso, con tempi di attraversamento persino più tortuosi. Non ha funzionato nemmeno la Conferenza dei Presidenti delle Adsp con la direzione del Ministro. L’organismo si è riunito poche volte ma non è mai riuscito ad indirizzare strategicamente il sentiero del sistema portuale. La nuova riforma proposta dal Governo interviene ora sul problema da una prospettiva diversa: non più aggregare gli scali, ma concentrare a livello nazionale la capacità di programmazione, finanziamento e realizzazione delle opere strategiche.

Il Consiglio dei ministri aveva annunciato nel dicembre 2025 la nascita di Porti d’Italia S.p.A., società pubblica partecipata dal Ministero dell’Economia e delle Finanze e vigilata dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, destinata ad assumere un ruolo di regia nazionale sugli investimenti strategici. Il passaggio dalla logica delle AdSP a una società nazionale per gli investimenti rappresenta dunque qualcosa di più di una riorganizzazione amministrativa. È una modifica della struttura proprietaria, finanziaria e decisionale della politica portuale italiana.

Non si trova alcun precedente nei sistemi portuali internazionali di un modello organizzativo che abbia separato l’amministrazione dagli investimenti. È proprio dalla gestione che anzi derivano le indicazioni essenziali che consentono di individuare le opere infrastrutturali prioritarie per assicurare lo sviluppo più efficace. La traiettoria di questi 32 anni dall’approvazione della riforma del 1994 indica piuttosto una guerra di trincea tra centro e territorio per conquistare egemonia nella struttura decisionale.

Dalla frammentazione all’eccessiva vertiacalizzazione

La legge n. 84 del 28 gennaio 1994 ha costituito per oltre trent’anni l’architrave dell’ordinamento portuale italiano. Il modello originario si fondava su Autorità portuali territorialmente definite, con una combinazione di funzioni amministrative, pianificatorie e infrastrutturali. Il decreto legislativo n. 169 del 2016 ha successivamente introdotto le Autorità di Sistema Portuale, aggregando diversi scali intorno ai porti principali della rete nazionale. La logica della riforma del 2016 era quella di costruire una dimensione sistemica senza cancellare la specificità territoriale. Il problema che emerge oggi è se quel modello sia stato sufficientemente efficace oppure se la nuova riforma non rischi di passare dall’eccessiva frammentazione a una eccessiva verticalizzazione.

La questione è particolarmente rilevante perché le AdSP non sono semplici uffici periferici dello Stato. Sono enti pubblici dotati di una propria struttura organizzativa, patrimoniale e finanziaria, inseriti in un sistema nel quale interagiscono Stato, Regioni, Comuni, operatori terminalistici, imprese logistiche e lavoratori. La riforma deve pertanto rispondere a una domanda fondamentale: quanto può essere centralizzata la politica portuale senza svuotare il significato stesso delle Autorità di Sistema Portuale?

Chi decide le priorità dei finanziamenti?

Il disegno governativo individua in Porti d’Italia S.p.A. il soggetto destinato a gestire la dimensione nazionale delle infrastrutture strategiche. L’impostazione presenta una razionalità economica. Le grandi opere portuali richiedono infatti programmazione pluriennale, capacità finanziaria, coordinamento con la rete ferroviaria, integrazione con gli interporti, coordinamento con le reti TEN-T, capacità di dialogo con grandi investitori internazionali, continuità decisionale superiore ai cicli politici locali. Da questo punto di vista, una struttura nazionale potrebbe correggere uno dei problemi storici della portualità italiana: la difficoltà di costruire una gerarchia nazionale degli investimenti. Ma esiste una seconda faccia della medaglia. La concentrazione della programmazione finanziaria produce necessariamente una concentrazione del potere di selezione. 

Chi decide quale porto riceverà una nuova diga foranea? Chi stabilisce la priorità tra un collegamento ferroviario portuale e un’opera di ampliamento delle banchine? Chi determina la gerarchia tra Genova, Trieste, Venezia, Ravenna, Livorno, Civitavecchia, Napoli, Gioia Tauro, Palermo, Augusta, Taranto, Bari o Ancona? La questione non è meramente tecnica. È una questione di politica industriale. La centralizzazione può produrre economie di scala, ma può anche produrre asimmetrie informative e allocative. Il centro dispone di una visione nazionale ma rischia di conoscere meno dettagliatamente le specificità territoriali. Il territorio dispone invece di conoscenze specifiche ma rischia di perseguire interessi locali non sempre coerenti con la strategia nazionale. La soluzione non dovrebbe quindi essere individuata nella scelta tra centralizzazione e autonomia, bensì nella costruzione di una governance multilivello. Una simile struttura consentirebbe allo Stato di mantenere la funzione strategica senza trasformare le AdSP in semplici articolazioni amministrative periferiche.

Il nodo costituzionale: Stato, Regioni e territori

La portualità si colloca in un’area di competenza nella quale le attribuzioni statali si intrecciano con quelle regionali e territoriali. L’esperienza degli ultimi anni ha mostrato quanto sia difficile costruire infrastrutture strategiche senza un’effettiva cooperazione istituzionale. Non è casuale che il Governo abbia avviato nel 2026 un confronto con la Conferenza delle Regioni, riconoscendo esplicitamente il ruolo dei territori nella costruzione della riforma. Ma proprio il rapporto con le Regioni costituisce uno dei punti maggiormente controversi. La Conferenza delle Regioni ha espresso nel luglio 2026 un parere favorevole a maggioranza, ma con il voto contrario di Campania, Emilia-Romagna, Toscana, Puglia e Sardegna. Tra le principali preoccupazioni è stata indicata la possibile centralizzazione della governance e il ridotto coinvolgimento territoriale nella destinazione delle risorse. La contraddizione istituzionale è dunque evidente. Da una parte lo Stato sostiene la necessità di una strategia nazionale. Dall’altra, proprio la centralizzazione degli investimenti rischia di ridurre il ruolo dei soggetti territoriali che devono integrare il porto con infrastrutture ferroviarie, stradali, industriali e urbane. Un porto non è infatti un’isola amministrativa. È un nodo territoriale.

Autonomia gestionale senza autonomia finanziaria

La riforma prospetta, quindi, una configurazione nella quale le AdSP continuano a svolgere funzioni territoriali, mentre le grandi opere vengono ricondotte al nuovo soggetto nazionale. Questa soluzione produce una possibile asimmetria: responsabilità locale senza piena disponibilità delle risorse. È uno dei problemi classici delle amministrazioni decentrate. Se l’AdSP deve rispondere agli operatori e al territorio dei tempi di realizzazione delle infrastrutture, ma non controlla più le risorse necessarie per realizzarle, la responsabilità politica e amministrativa viene separata dalla responsabilità finanziaria. Questo può produrre una situazione nella quale il territorio risponde dei risultati, mentre il centro decide delle risorse. La stessa preoccupazione è emersa nel dibattito politico e istituzionale. In particolare, esponenti territoriali hanno contestato il rischio che la centralizzazione possa sottrarre risorse destinate a manutenzione, sicurezza, lavoro e formazione.